- 이번 편에서는 전 편 제4조 관련 "서울시 정비기본계획 변경 사례"에 이어 진행됩니다.
▢ 서울시 정비기본계획 해설
'도시․주거환경정비기본계획 : 재건축사업 및 재개발사업부문'에 대해, 서울시는 다음과 같이 규정하고 있다.
〇 생활권의 유형
서울시는 299개의 정비예정구역을 대상으로 하여 근린생활권을 설정하였다. 이 근린생활권은 밀집정도에 따라 A, B, C 3가지 유형으로 분류된다.
위 생활권 유형이 C유형인데, 이는 가장 면적이 커서 추후 대단위 아파트지역으로 되는 것이다.
① A유형
1개 정비예정구역으로 이루어진 소규모 생활권으로 규모는 2.9ha이다.
단독주택 밀집구역 내 주변의 양호한 단독주택을 고려한 수복개발로 주거지의 특성을 반영하면서 정비할 필요가 있으며, 주변 공동주택 등 기 개발지 주변의 단독주택지 및 공동주택단지 등을 모두 고려한 정비가 필요가 있다.
② B유형
2~3개 정비예정구역
으로 이루어진 중규모 생활권으로서 규모는 4.5ha이다.
인접주변과 주변 주거지를 고려하여 근린생활권 단위로 정비기반시설계획을 수립하여 생활권단위의 정비기반시설이 부족하지 않도록 해야 할 것임.
③ C유형
10헥타르 이상의 대규모 생활권으로 그 규모는 14.3ha이다.
뉴타운사업에 상당하는 공공지원을 통해 주거환경을 정비하는 것이 필요하며, 각 자치구에서 근린생활권별로 공공시설 확보에 대한 세부지침의 마련 및 행정적 지원, 관리가 필요하다.
◯ 근린생활권
중생활권 2~3개 규모의 광역생활권으로 한강 및 남북종단의 산악지형으로 구분하며, 부도심 생활권의 중심으로 육성·보강한다. 도심권, 동북권, 서북권, 동남권, 서남권 등의 5개 권역으로 구분된다.
o 소생활권의 세분
o 생활권 위계별 설정기준 및 규모
2) 구역번호
편의상 설정한 일련번호로서 별다른 의미가 없다. 동명과 지번으로 확인하는 것이 빠르다.
3) 면적
사업대지면적을 말하는 것으로 ha(헥타르)로 표시하고 있다. 1헥타르는 1만㎡이며 약 3,025평이다.
4) 층수
건물의 층수제한을 말하는 것으로 층수가 높을수록 사업성이 좋은 것이다. 정비기본계획상 층수제한에 아무런 표시가 없는 것은 허용된 용적률 내에서 층수제한 없이 건축할 수 있는 것을 말한다.
5) 추진단계
“추진단계”는 정비사업이 일시적으로 추진하는 경우의 문제점들을 최소화하기 위해 노후․불량의 밀집정도를 기준으로 총량제로 계획적인 조절을 위해 설정한 사업시행시기의 지표이다. 그러므로 추진단계의 변경은 작위적으로 이루어져서는 안 된다.
도시정비법 제3조제3항과 시행령 제9조제3항에 의해 경미한 변경에 해당하는 추진단계의 변경은 가능한 3단계를 1단계로 조정하는 것이 원칙적으로 불가능하다.
그러나 뉴타운사업지구에 포함되는 구역인 경우, 도시정비차원에서 단계조정이 필요한 경우, 수복개발로 구역을 정비하고자 하는 경우, 기타 구역여건의 변화에 따라 시급히 정비할 필요가 있는 경우 단계조정이 가능하다(서울시 정비기본계획 제6장 참조).
다만, 추진단계를 조정하는 경우 자치구 단계별 총량제를 적용하여 자치구의 단계별 추진구역의 총합계를 동일하게 유지하는 것을 원칙이다.
• 추진단계 조정원칙(자치구 단계별 총량제)
1단계에서 2단계 또는 2단계에서 1단계(2단계와 3단계의 경우에도 같음)로의 조정은 자치구마다의 총량제에 의해 변화된 만큼 양 단계의 합계는 같아야 한다. 즉 3단계에서 1단계로의 단계조정은 원칙적으로 불가능하다.
6) 사업시행계획 방식
재개발사업에서는 관리처분계획방식과 환지방식으로 분류된다(도시정비법 제23조제2항).
① 관리처분계획 방식
재개발조합이 시행자가 되어 도시정비법 제74조에 따라 주택과 부대복리시설을 공급하는 방법이다. 이 방법은 재개발사업에서 사용하는 보편적인 방법이나, 일반분양을 통하여 사업비용을 충당하게 되므로 과밀개발의 단점이 있다.
② 환지방식
도시개발법 제27조 내지 제49조의 환지규정을 준용, 시행하는 사업이다.
환지계획에 따라 공공시설용지, 체비지 등을 제외한 토지를 토지등소유자에게 환지로 돌려주는 사업방식이다. 이 부분은 별로 시행된 적이 없으며, 토지의 감보를 통해 비용을 충당하게 되므로 과소 토지가 밀집된 구역에서는 적용하기 어렵다. 재개발사업에서는 적용된 사례가 거의 없다.
서울시 일부 자치구에서는 아직도 재개발사업시행조례, 동 조례 시행규칙을 사용하고 있다. 송파구에서는 재개발사업시행조례를 도시정비사업 시행조례(개정 2003·11·24 조례 제623호)로 시행하고 있다. 이 조례에서는 시행자가 구청인 경우와 그렇지 않은 경우로 구분하여 시행할 수 있도록 하였다.
7) 정비유형
정비예정구역별 권장하고 있는 정비유형은 지역 여건에 따라 4가지로 구분하고 있음. 전면개발은 정비구역 전체의 기존 건축물을 철거하여 새로운 아파트와 공공용지를 개발하는 형태이다. 합동개발은 전면개발의 대표적인 형태라 할 수 있다.
수복개발은 정비구역의 양호한 부분은 그대로 존치하고 불량한 부분에 한하여 정비하는 형태로서 필요한 부분만 정비하게 되어 양호한 주택의 철거 등에 따른 자원낭비를 최소화 할 수 있는 이점이 있다.
수복(전면)의 정비예정구역은 수복개발을 권장하는 것을 원칙으로 하되, 경우에 따라서는 전면개발도 가능하다. 전면(수복)은 전면개발과 함께 구릉지, 문화재 등에 인접한 부분은 수복개발을 병행할 것을 요구하고 있다.
■ 법 제4조(도시·주거환경정비기본계획의 수립)제1항
특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장은 관할 구역에 대하여 도시·주거환경정비기본계획(이하 "기본계획")을 10년 단위로 수립하여야 한다. 다만, 도지사가 대도시 지방자치법[법률 제12280호, 2014.1.21., 일부개정]
제2조(지방자치단체의 종류) ① 지방자치단체는 다음의 두 가지 종류로 구분한다. <개정 2011.5.30.>
1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도
2. 시, 군, 구
② 지방자치단체인 구(이하 "자치구")는 특별시와 광역시의 관할 구역 안의 구만을 말하며, 자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시·군과 다르게 할 수 있다.
③ 제1항의 지방자치단체 외에 특정한 목적을 수행하기 위해 필요하면 따로 특별지방자치단체를 설치할 수 있다.
④ 특별지방자치단체의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.
② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시도")는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다. <개정 2011.5.30.>
③ 특별시·광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍·면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍·면에는 리를 둔다. <개정 2011.5.30.>
④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍·면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍·면·동을 둘 수 있다.
제175조(대도시에 대한 특례인정) 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.
<개정 2011.5.30.>
가 아닌 시로서 기본계획을 수립할 필요가 없다고 인정하는 시에 대
하여 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다.
수립권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장은 자신의 ‘관할구역’에 대해 계획을 수립해야 하며, ‘대도시’는 의무적 수립대상이며 ‘대도시가 아닌 시’의 경우 도지사가 필요 없다고 인정해야 기본계획 수립이 강제되지 않는다. 따라서 대도시 아닌 시의 경우에도 대부분 수립하는 것이 실무의 태도다.
서울시는 종전 도시재개발법을 근거로 1998 주택재개발기본계획, 2001 도심재개발기본계획을 수립·고시하였다.
도시정비법의 시행으로 2004.6.25 “2010 서울시 정비기본계획”(재개발사업부문/주거환경개선사업 부분)이 하나로 수립되었으며, 2006.3.23 재건축부분, 2010.3.18 도시환경정비사업 등 부문별로 수립되었다.
2012.11월 서울시 2020 정비기본계획(동북, 도심권역 및 서북, 동남권역 계획) 수립을 위한 용역을 발주하여 수립하였다. 이 정비기본계획에는 기존의 정비예정구역, 재정비촉진구역(재개발․도시환경정비사업), 지구단위계획구역을 그대로 인정하고 있으나, 새로운 정비예정구역은 지정하지 않고 정비계획을 수립하게 되었다.
Q. 도시정비법 제3조에 따른 정비기본계획을 수립함에 있어 사업별(재개발·재건축사업, 주거환경개선사업등)로 기본계획을 수립할 수 있는지?
A. 도시정비법 제3조에 따른 정비기본계획은 지역여건, 계획수립의 효율성 등을 고려하여 사업종류별로 각각 수립하거나 이를 통합하여 하나의 정비기본계획으로 수립할 수도 있음(건설교통부 주거환경과-2004.5.18).
※ 서울시는 재개발사업과 주거환경개선사업을 묶어서 하나의 기본계획으로 수립하였으나 도시환경정비사업과 재건축사업은 각각 정비기본계획을 수립하였음
- 구법 제4조제1항 단서
다만, 도지사가 기본계획을 수립할 필요가 없다고 인정하는 시(대도시가 아닌 지역을 말한다)와 제8조제4항제1호에 따른 정비사업은 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다. <개정 2006.5.24., 2009.2.6., 2012.2.1., 2013.12.24., 2016.1.27.>
구법 제4조제1항 단서 중 첫째인 정비기본계획의 수립은 대도시 시장 외에 그 미만의 시장도 가능하지만, 도지사의 승인이 있어야 정비기본계획을 수립할 수 있다(예, 경기도 의왕시, 광명시 등)는 것은 2018.2.9. 도시정비법령 개정, 시행 후에도 같다.
2018.2.9. 도시정비법령 개정, 시행으로 “법 제8조제4항제1호에 따른 정비사업은 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다.”는 단서가 삭제되었다.
구법 제8조제4항제1호인 “천재지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」 제14조에 따른 사용제한·사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때”에는 긴급성을 이유로 정비기본계획 수립 없이도 정비사업을 시행하도록 하였다.
● 제2항
특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장(이하 “기본계획의 수립권자”)은 기본계획에 대하여 5년마다 타당성을 검토하여 그 결과를 기본계획에 반영하여야 한다.
정비기본계획의 수립방향을 제시하는 도시 및 주거환경정비기본방침도 국토부장관이 10년마다 수립하고, 5년마다 그 타당성을 검토하여야 한다.
- ‘5년마다’란 5년이 도래되는 시점인지, 필요 시 타당성 검토를 통하여 반영할 수 있는지
정비기본계획이 수립고시 된 후 신규 지역 포함을 위한 기본계획 변경 여부에 대하여 기본계획수립권자인 특별시장, 광역시장, 또는 시장이 도시계획 차원에서 사업 추진의 시급성 등을 종합적으로 고려하여 신규 지역을 시기적으로 정비기본계획에 포함시킬 필요가 있다고 판단된다면 정비기본계획의 수립 또는 타당성 검토시기 외의 기간이라도 기본계획을 변경할 수 있다(국토부 주택정비과 2011.5.13).
서울시는 타당성을 검토하기 위해서 2011 정비기본계획, 2020 정비기본계획의 수립 외에도 최근 2025 서울시 정비기본계획을 수립하였다.
▪ 정비기본계획 수립권자
특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장
정비기본계획 수립권자의 개정 연혁
1) 2003.7.1.~2013.12.23.
특별시장, 광역시장, 시장
2) 2013.12.24.~2016.7.27
특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장
다만, 대도시가 아닌 경우 도지사가 기본계획의 수립이 필요하다고 인정하는 시를 제외하고 기본계획을 수립하지 아니할 수 있음
3) 2016.7.28.~2018.2.8
특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장
다만, 도지사가 기본계획을 수립할 필요가 없다고 인정하는 시(대도시가 아닌 지역을 말함)와 제8조제4항제1호(천재ㆍ지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」 제14조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때)에 따른 정비사업은 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다.
긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있는 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장은 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 수립하지 아니하고 정비사업을 시행할 수 있도록 함
4) 2018.2.9~현재
특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장
다만, 도지사가 대도시가 아닌 시로서 기본계획을 수립할 필요가 없다고 인정하는 시에 대하여는 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다.
도시정비법상 수립권자라는 용어는 정비기본계획을 작성, 고시하여 정비사업의 기본방향을 제시하는 권한이 있는 자이다. 이와 관현해 정비계획 및 정비구역을 결정고시하는 자를 지정권자라고 한다. 이 지정권자는 정비기본계획의 수립권자와 그 범위가 유사하지만 군수(광역시의 군수는 제외함)에 대해 그 범위가 다르다.
반면, 노후계획도시정비법상 기본계획의 수립권자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수로서 도시정비법과 달리 “군수”가 포함되어 있어 구별된다.
▲ 유사 규정
노후계획도시정비법
제6조(노후계획도시정비기본계획의 수립 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 이 조, 제30조, 제31조, 제33조 및 제35조에서 “수립권자”)는 노후계획도시정비사업을 추진하기 위하여 단독 또는 공동으로 노후계획도시정비기본계획(이하 “기본계획”)을 10년 단위로 수립할 수 있다. 이 경우 기본계획이 수립된 날부터 5년마다 그 타당성을 검토하여야 하고, 필요한 경우 기본계획을 변경할 수 있다.
② 수립권자는 기본계획을 수립하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 14일 이상 주민에게 공람하여 의견을 청취하고, 지방의회의 의견을 들어야 한다. 이 경우 지방의회는 수립권자가 기본계획을 통지한 날부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제시하지 아니한 경우 의견이 없는 것으로 본다.
③ 수립권자는 기본계획을 수립하려는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하고 제10조제1항에 따라 지방노후계획도시정비위원회의 심의를 받은 후 다음 각 호의 구분에 따른 절차를 거쳐야 한다.
1. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사가 수립권자인 경우: 국토부장관의 승인
2. 시장ㆍ군수가 수립권자인 경우: 도지사 또는 특별자치도지사의 승인. 이 경우 도지사 또는 특별자치도지사는 승인 전에 국토부장관과 협의하여야 한다.
3. 복수의 수립권자가 공동으로 수립하는 경우: 국토부장관의 승인. 다만, 복수의 수립권자가 하나의 도 또는 특별자치도에 속한 경우에는 제2호에 따른다.
④ 제7조에 따른 기본계획의 내용을 포함하여 도시정비법 제4조에 따른 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 수립한 경우에는 제1항에 따른 기본계획을 수립한 것으로 본다. 이 경우 제7조에 따른 기본계획의 내용에 해당하는 부분은 제3항에 따른 절차를 거쳐야 한다.
⑤ 수립권자는 제1항 후단에 따라 기본계획을 변경하는 경우 제2항 및 제3항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경할 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 수립권자는 기본계획을 수립하거나 변경하였을 때에는 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여 일반인이 알 수 있도록 하여야 한다.
주택법
제71조(리모델링 기본계획의 수립권자 및 대상지역 등) ① 특별시장·광역시장 및 대도시의 시장은 관할구역에 대하여 다음 각 호의 사항을 포함한 리모델링 기본계획을 10년 단위로 수립하여야 한다. 다만, 세대수 증가형 리모델링에 따른 도시과밀의 우려가 적은 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 리모델링 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다.
1. 계획의 목표 및 기본방향
2. 도시기본계획 등 관련 계획 검토
3. 리모델링 대상 공동주택 현황 및 세대수 증가형 리모델링 수요 예측
4. 세대수 증가에 따른 기반시설의 영향 검토
5. 일시집중 방지 등을 위한 단계별 리모델링 시행방안
6. 그밖에 대통령령으로 정하는 사항
② 대도시가 아닌 시의 시장은 세대수 증가형 리모델링에 따른 도시과밀이나 일시집중 등이 우려되어 도지사가 리모델링 기본계획의 수립이 필요하다고 인정한 경우 리모델링 기본계획을 수립하여야 한다.
③ 리모델링 기본계획의 작성기준 및 작성방법 등은 국토교통부장관이 정한다.
제72조(리모델링 기본계획 수립절차) ① 특별시장·광역시장 및 대도시의 시장(제71조제2항에 따른 대도시가 아닌 시의 시장을 포함한다. 이하 이 조부터 제74조까지에서 같다)은 리모델링 기본계획을 수립하거나 변경하려면 14일 이상 주민에게 공람하고, 지방의회의 의견을 들어야 한다. 이 경우 지방의회는 의견제시를 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 30일 이내에 의견을 제시하지 아니하는 경우에는 이의가 없는 것으로 본다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 변경인 경우에는 주민공람 및 지방의회 의견청취 절차를 거치지 아니할 수 있다.
② 특별시장·광역시장 및 대도시의 시장은 리모델링 기본계획을 수립하거나 변경하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 국토계획법 제113조제1항에 따라 설치된 시·도 도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.
③ 제2항에 따라 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
④ 대도시의 시장은 리모델링 기본계획을 수립하거나 변경하려면 도지사의 승인을 받아야 하며, 도지사는 리모델링 기본계획을 승인하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.
□ 유권해석
기본계획의 입안 동의율 완화 등(서울시 주거정비과 2023.11.1)
Q. 공공재개발 입안 동의율 2/3에서 1/2 완화 반대(기존 2/3 유지 요청) 및 반대 요건인 재검토 15% 이상, 취소 30% 이상은 신설(개정) 요청방법은?
A. 현재 「2025 서울시 도시·주거환경정비기본계획(주거환경정비사업 부문)」 변경에 대한 행정절차 진행 단계로 향후 귀하께서 주신 의견을 포함한 주민 의견 등을 종합적으로 검토하여 처리할 예정임
개정 전
∙(주민동의율) 사업 초기에 주민갈등을 최소화하고 사업의 실현가능성을 제고하기 위해 신규 주택정비형 재개발구역 지정을 위한 사전검토 요청 시 주민동의율은 10% 이상에서 30% 이상으로 변경하며, 정비계획(안) 수립 단계의 주민동의 기준(토지등소유자의 2/3 이상 및 토지면적 1/2)은 유지한다
개정 후
∙(주민동의율) 사업 초기에 주민갈등을 최소화하고 사업의 실현가능성을 제고하기 위해 신규 주택정비형 재개발구역 지정을 위한 사전검토 요청 시 주민동의율은 10% 이상에서 30% 이상으로 변경하며, 주민의견에 따라 신속히 사업 추진방향 결정등이 가능하도록 정비계획(안) 수립단계의 주민동의 기준을 토지등소유자의 2/3 이상 및 토지면적의 1/2 이상에서 토지등소유자의 1/2 이상 및 토지면적의1/2 이상으로 변경한다.
시 행 일 : 고시일부터 시행(2024.2.22.)
4. 경과조치
○ 입안 동의율 기준은 시행일 전날까지 「도시정비법」 제8조에따라 정비계획의 결정 및 정비구역의 지정을 시장에게 신청한 구역은 종전 기준을 적용하며, 입안 재검토 및 취소 기준은 시행일 전날까지 「도시정비법」 제15조에 따라 주민 공람한 구역은 종전기준을 적용한다. 다만, 공공재개발사업(단독시행)에서 입안 재검토 및 취소 기준은 시행일 전날까지 「도시정비법」 제14조에 따라 입안 제안한 구역은 종전 기준을 적용한다.
<계속>
