1기 신도시 특별법, 재건축 뉴타운특별법의 역할을 할 것인지(?)
- 전연규 대표의 [11문 11답]
1. 1기신도시의 경우 재건축사업을 시행하려면 현행 도정법상 절차는 어떻게 진행되는지?
우선 해당 시의 정비기본계획에 재건축정비예정구역으로 되어 있느냐를 확인해야 한다. 분당 신도시의 경우 현재 2030정비기본계획을 살펴보고, 분당 아파트가 재건축정비예정구역에 포함되어 있는지를 먼저 살펴야 한다. 포함되어 있지 않으면 2030 정비기본계획의 변경을 통하여 추가로 정비예정구역에 포함시켜야 한다.다른 4개 신도시도 마찬가지였다.
따라서 1기신도시인 분당을 대표적 사례로 들면, 노후계획도시 특별법이 있어야만 재건축이 가능한 것은 아니라는 것이 저의 주장이다. 지난 해 5월 성남의 상공회의소 및 6월 말 국회의원회관 세미나에서 “분당신도시 재건축은 사실상 특별법이 필요 없다. 1기 다른 신도시도 마찬가지로 기존 정비기본계획에 빠져 있는 재건축 정비예정구역을 추가하면 되며. 정비기본계획을 변경해서 진행하면 된다.”고 얘기한 적이 있다.
그러나 분당신도시를 포함한 보도자료에서 말하는 택지를 포함한다면 특별법이 필요할 수도 있을 것이다.
2. 모든 재개발, 재건축사업의 마스터플랜인 정비기본계획보다 상위개념인 국토부장관의 정비기본방침도 마련한다고 하는데, 양자는 어떤 관계인지?
도정법에도 지자체장이 마련하는 정비기본계획의 상위 지침인 정비기본방침을 2012.2.1 국토부장관이 10년마다 정하도록 한 바 있다. 하지만 이를 정해 고시한 바가 없다. 성남시를 비롯한 5개 신도시의 정비기본계획도 수립(변경)하지 않다가 이제 움직이고 있다.
신도시 재건축이 문제가 되면서 국토부도 시동을 걸고 있다. 아마 특별법을 위해 별도의 기본방침도 필요해 보인다. 노후계획도시 특별법 제정 이야기가 나오면서 도정법과 특별법상 정비기본방침 수립 모두를 위한 용역을 발주한 것인지 명확하지는 않다. 현재 1기 신도시도 정비기본계획 수립 또는 변경을 위한 용역을 발주하고 있는데, 다른 대상지의 움직임이 없다.
이 점 투자를 하려는 분들은 최소한 대상지역의 기본계획 용역이 발주되었는지를 확인해 보는 것이 필요하다.
3. 지난 2월 7일 보도된 노후계획도시특별법의 대상지는 1기 신도시를 말하는지?
신도시 재건축은 대통령 공약사항이었고, 법률안 제정 출발도 그랬다. 이후 법안을 다듬으며 그 대상지를 노후계획도시로 말하며, 20년 이상 경과된 100만㎡ 이상의 택지라고 발표했지, 1,2기 신도시 등 그 대상지를 확정하지는 않았다.
신도시는 처음부터 계획적, 인공적으로 만들어진 계획도시라고 노무현정권 때말하여 왔는데, 특별법에서의 노후계획도시란 노후된 신도시를 재건축하겠다는 것이다.
신도시는 시기에 따라 적용법률이 달리 개발됐다. 1960~70년 대말 토지구획정리사업법으론 지금의 강남신도시를 만들어 경기도에서 서울시로 편입하였으며 1980년 말부터 택지개발촉진법으로 1기 신도시를 만들었으며, 2기는 노무현정권 출범으로 신도시를 “계획도시”라 개념으로 부르지만, 20년 미만으로 특별법의 대상은 아니다. 이런 점을 비추어 볼 때, 그 대상이 1기 신도시가 대표적인 것으로 판단된다.
4. 신도시 외에도 수도권 택지지구, 지방거점 신도시 등 특별법 대상인 곳은?
지난 20대 국회에서 신도시특별법이 발의된 바 있다. 21대에 와서 22.4.27, 박찬대, 22.5.16 하태경의원 발의안에서 1~3기 신도시까지 포함해 20년 경과지역이 포함되고, 1989년 지정된 지방 거점 신도시 및 택지지구로서, 부산 해운대구 좌동, 광주 상무지구, 인천 연수, 대전 둔산, 대구 수성 등 5개 지역까지 포함되었다.
수도권 택지지구도 포함됨에 따라, 서울 “0기 신도시”(1기 신도시 전, 88올림픽을 위한 정비차원에서 택촉법으로 개발된 서울 목동이나 고덕동, 상계, 중계동 아파트)도 그 주요 대상이다.
다만 목동의 경우 지구단위계획에 의해 진행되고 있고, 고덕은 단독주택 재건축사업이었지만 사업이 불발됐다. 노원구 중상계동이 주요 대상으로 떠오른다.
경기도는 이보다 훨씬 많다. 100만 넘는 곳이 15개소(미만이 78개소)에 이른다
위에서의 지방거점 신도시 6개소, 미만 지역이 3개소(상무2~4) 부산 해운대 1,2지구, 광주 상무지구, 인천 연수, 대전 둔산1, 대전둔산2, 대구 수성구도 포함되었다.
특별법 대상지역은 총 49개소지만, 인접, 연접까지 포함하면 그 이상이다.
5. 기성시가지 개발을 위해 100만㎡ 이상을 특별법을 정한 사례가 있는지?
재개발 뉴타운특별법 사례가 있다. 2005년 노무현정권 들어서 강남북 아파트가격 차이를 좁히자며 뉴타운특별법안을 서울시가 제안하여 국회에서 협의과정에서 서울뿐만 아니라 전국 대상으로 하는 특별법이 발의되었다. 이 법안은 저와 서울대 법학전문대학원장인 김종보교수와 제정 작업에 참여한 바 있다.
종전 특별법도 그 면적이 주거지형의 경우 50만㎡로 지금의 1/2로서 재정비촉진지구 지정을 하였고 이 지역의 후보자들이 국회의원에 당선된 사람이 많아 소위 “타운돌이”란 용어까지 탄생됐다.
이렇게 재개발 뉴타운사업 재정비촉진지구는 대략 59개 정도였다.
서울시 뉴타운(33개소)
서울시는 시범, 2차, 3차 뉴타운과 시범, 2차균형발전촉진지구로 지정해 시범 뉴타운은 3곳(길음, 왕십리, 은평), 2차 뉴타운12개, 3차 11개, 균형발전촉진지구는 시범 4개소, 2차는 3개 강원도 2개소, 대구시 2개소, 인천시 2개소, 부산시 5개소 중 3개소만 존재, 대전시 10개소, 경기도 5개소,
재건축 뉴타운특별법에 의해 100만㎡(인구 2만5천명, 주택 1만호 내외 규모)를 기준으로 하면 서울시는 노원, 중계 및 목동이 가능할 것으로 보이며, 대다수는 신도시가 밀집된 경기도에 집중될 것으로 보인다.
결국 법안 발의 협의 과정에서 자신들의 지역구를 지정하도록 치열한 다툼이 예상된다.
그러나 재개발 뉴타운특별법은 지금은 추가 지구지정 없이 뒤치닥꺼리에 바쁘다.
지금의 재건축 뉴타운 특별법은 그런 전철을 밟지 않기를 바란다.
6. 위 면적 100만㎡ 미만인 경우 인접, 연접한 2개 이상의 택지면적 합이 100만㎡ 넘으면 가능하다는 점에 대해 이에 해당하지 못하는 지역과의 형평성을 얘기한다. 역차별을 어떻게 생각하나?
어느 기사에서 잠실5단지, 압구정 재건축단지 등이 빠져 있다는 내용은 택지의 개념을 잘못 이해한 것으로 이 단지는 구획정리사업으로 조성된 단지다. 특별법 대상은 택지개발촉진법에 의해 조성된 택지를 말한다.
면적이 부족해 인접, 연접단지 2개 이상을 합한다고 해서 도정법에 의한 정비기본계획상 사업장도 포함시킬 수 있다는 우려는 잘못된 것이다.
수도권 택지지구(경기, 인천)로 나누어 개발 송탄 서정+지산1,2/수원매탄1,2/구리 인창+교문1,2+토평/수원정자1,2/부천 상동, 인천 만수1,2,3 등 6개소는 인접, 연접지 포함하면 지정 가능할 수 있다.
지방거점도시인 광무2, 3, 4의 경우도 광무1과 합하면 가능할 수 있다.
다만 수도권이라도 어느 지역은 도정법의 적용을 받고, 다른 지역은 특별법의 적용을 받아 특례 조항 헤택을 받는다면 역차별 시비에 휘말릴 것이다. 예를 들어 최근 서울시 신속통합기획의 적용을 받는 곳에서만 조합설립인가 후 시공자 선정이 가능하다고 한 서울시 조례가 그렇다.
역차별 관련하여,도정법상 정비기본계획과 특별법상 기본계획과의 충돌에 대한 특별규정(보통 제3조에서 다른 법률과의 관계조문을 둠)을 별도로 두는 것이 좋다.
7. 2월 7일 보도자료에 의하면 기본방침, 기본계획을 수립하고 특별정비구역 설정을 해서 재건축사업을 진행하겠다고 하는데, 이를 어떻게 생각하나?
노후계획도시의 기간을 20년 이상으로 정하였으므로, 도정법상 정비기본계획과는 다른 기본계획을 수립하여야 한다. 이 법안이 통과되더라도 해당 시에서는 별도의 기본계획을 수립하려면 용역을 발주해야 하는데, 아직 움직임이 없다.
너무 광역개발을 꾀해 앞선 재개발 뉴타운특별법의 전철을 밟지 않았으면 한다. 1기 신도시 외에 나머지 대상지의 구체적 진도는 지켜봐야 하므로, 섣부른 투자는 피해야 한다.
8. 그렇다면 도정법이 아닌 특별법상 새로운 기본방침과 그에 따른 지자체의 기본계획을 별도로 수립해 진행하겠다는 것인지?
그렇다. 도정법상 정비기본방침, 정비기본계획이 아닌 특별법상 별도의 기본방침, 기본계획을 수립해 진행하겠다는 것이다.이미 지난 10월에 국토부는 기본방침을 발주했고, 5개신도시에서는 올해 초에 기본계획 용역을 발주했다.
9. 도정법이나 도시재정비법에서의 지정권자는 특별시장, 광역시장, 도지사의 권한이다. 반면, 노후계획도시특별법상 특별정비구역 지정고시 권한은 시장, 군수, 구청장인 점이 눈에 띈다. 어떻게 생각하나?
모든 개발법의 경우 기초자치단체장인 시장, 군수, 구청장은 개발계획 입안제안을 하며, 이 신청에 의해 지정권자는 특별시장, 광역시장, 도지사인 것이 일반적이다. 도정법, 도시재정비법, 도시개발법, 소규모주택정비법이 그렇다.
반면 특별법에서는 기초자치단체장에게 권한을 부여했다.지구지정을 받으려면 곳을 지역구로 둔 의원들의 힘겨루기도 일어날 것으로 보인다.
특히 수도권 택지지구인 경기도에 대상 지역이 몰린 것은 이러한 점을 역학적으로 계산한 것으로 보인다. 여야 협의 과정에서 대상 지역이 추가 확대될 것으로 판단된다.
10. 특별정비구역으로 지정되면 특례조항으로 안전진단의 완화, 면제가 있는데, 지난 1월 5일 개정된 국토부의 안전진단기준으로 해결되지 않는지?
2023.1.5. 국토부의 안전진단 기준을 개정하였지만 1기 신도시의 경우 그 혜택을 받지 못하고 오히려 더 불리한 상태가 되었다. 또한 개정 작업에서 제기되었던 점수 최대 10%p까지 탄력적 적용 완화는 개정되면서 삭제되었다.
따라서 특별법상 완화 규정을 둬 사업진행을 가능하도록 하였다.
얼마 전 수도권재건축재개발조합 연합회 사무실로 신도시 5개 회장단이 방문하여 토론한 적이 있다. 여기에서 지난 1월 5일 개정된 안전진단 기준이 재건축을 더 어렵게 했다는 이야기를 들었다.
특히 지자체장에게 최대 10%p까지 탄력적으로 조정권한을 개정 작업에서 삭제된 부분을 강조하면서, 주거환경 점수가 0.15에서 0.3으로 높아지면서 안전진단 통과가 거의 불가능한 수준이란 점을 토로했다.
결국 이런 점이 특별법에 완화 규정으로 담긴 것으로 보인다.
2.7 대책에서 재건축 안전진단: 완화(공공성 확보 시 면제 가능) 또는 공공성확보 시 면제/ 정비사업의 경우 현재 과도한 공공성 확보를 요구하고 있음에 비추어 볼 때. 면제의 요건을 충족시켜 면제받기 어려울 것으로 보인다.
<안전진단 판정기준 하향(55~30→45~55)>
11. 특별정비구역으로 지정되면 문제점은 없는지?
1) 단일 사업시행자인 조합으로 범위 설정 여부
특별정비구역은 다수 단지를 통합 정비사업이므로 이를 원활히 추진하기 위해 기본적으로 하나의 사업시행자(조합 등)가 사업을 추진할 수 있는 범위로 설정 통합하여 단일 재건축조합 인가받은 대표적 사례로 서초구 신반포4지구, 개포6, 7단지. 압구정3구역 등이 있는 대단지들이다. 저는 아파트주민들과 상가와의 협의 및 동의를 도출하는 데 어려움을 지켜보았다.
도정법상 주택단지 개념이 아닌 특별법에서 동의에 대한 특례 규정을 둬 상가 동의율 산정하도록 하고, 단지별로 조합장, 부조합장을 세워 의견이 수렴되도록 하는 것도 필요하다.
2) 리모델링사업의 재건축사업으로 전환에 따른 갈등 대책 준비
분당의 경우 리모델링사업이 비교적 활성화되고 있으나, 특별법상 재건축사업의 특례조항이 활용될 경우 재건축사업에 편입을 원하는 사례가 늘 수 있어 이에 대한 조문이 필요하다
3) 기성 시가지 내 특별정비구역 지정 시 역차별 논란
같은 재건축사업이라도 종전의 도정법에 의한 정비사업은 구청장이 입안제안하면 특별시장, 광역시장이 지정고시권자이다.
이 정비구역 지정고시 여부가 빠르면 2년 이내 늦으면 10여년 이상 걸리는 곳도 있는데, 특별법의 적용을 받는 곳은 입안권자인 구청장이 지정권까지 있는 경우 인근 사업장 간 수년의 차이가 있어 역차별의 논란이 있게 된다.
